De Berlim ao Brasil: a Alemanha no mundo multipolar

O think-tank mais importante da Alemanha é o Instituto Alemão de Assuntos Internacionais e de Segurança (SWP), financiado pelo Governo Federal e que acaba de lançar um novo livro sobre o tema, intitulado "Novas potências-líderes: parceiras da política externa alemã?" [Jörg Hussar, Günther Maihold e Stefan Mair (Eds.), Neue Führungsmächte: Partner Deutscher Außenpolitik? Baden-Baden: Nomos, 2009.] A sua conclusão principal: "Como uma potência média, a Alemanha somente poderá concretizar o seu potencial nos assuntos internacionais se construir e manter, sistematicamente, parcerias com as potências ascendentes e 'parcerias políticas' que promovam os seus interesses."

O estudo do SWP é uma tentativa de "medir" as convergências e divergências de políticas externas entre a Alemanha e as potências emergentes e os "Estados pivotais". Para este fim, foram selecionadas 11 áreas: arquitetura financeira, governança, questões climáticas, prevenção de conflitos, migração, não-proliferação nuclear, combate ao crime organizado, combate ao terrorismo, arquitetura de segurança, proteção ambiental e comércio global. Para cada uma, estabeleceu-se um índice de convergência/complementaridade.

Tanto a abordagem como a seleção de setores relevantes são questionáveis; por exemplo, estão faltando os fatores geoeconômicos e científico-culturais, que são fundamentais para qualquer agenda prospectiva bem-sucedida. Não obstante, o esforço produziu resultados interessantes.

O estudo determinou que, entre as potências emergentes, o Brasil é a que tem a maior complementaridade de política externa com a "potência média" Alemanha. Em oito dos onze itens, a complementaridade entre os dois países foi considerada alta ou muito alta, colocando o país consideravelmente acima da Índia, a segunda colocada.

Mas o que transforma um Estado, seja uma potência "ascendente" ou "média", em uma "potência-líder"? O estudo do SWP emprega abordagens conceituais difrentes para a identificação das "novas potências-líderes". As mais comumente citadas entre estas são a China, Índia e Brasil, seguidas pelo Egito, Indonésia, Irã, México, África do Sul, Nigéria e Turquia. Delas, o estudo examina mais detalhadamente o Brasil, Índia, México e África do Sul.

A definição adotada no estudo é a seguinte:

Estados que, devido à sua competência e conquistas, possuem a capacidade de gerar e delinear iniciativas em certos campos políticos dos assuntos internacionais, organizar "alianças de responsabilidade" e, se necessário, organizar bloqueios. Assim fazendo, eles podem induzir e/ou promover a aceitação e o apoio de outros atores estatais ou não-estatais às suas ações de política externa.

Tal definição de "potências-líderes" pode parecer canhestra, mas é útil para uma tentativa de entendimento da presente evolução rumo a um sistema mundial multipolar. É claro que a hierarquia de poder e as diferenciações de status não desapareceram do cenário internacional, mas a atual hierarquia global não se assemelha mais a uma pirâmide egípcia, pois não há mais um hegemon isolado no topo. Em vez disto, o sistema mundial parece mais uma pirâmide achatada do tipo maia ou mesopotâmica: no topo, por assim dizer, há um platô com um número crescente de potências-líderes.

Uma potência hegemônica - pelo menos, do "tipo ideal" - cobre todo um espectro de projeção de poder dos tipos "duro" e "suave". Em contraste, a projeção de poder das potências-líderes não é do tipo "pleno espectro", mas se limita a certas áreas de políticas, mesmo que sejam várias. Assim, um Estado - seja uma potência emergente ou média - apenas pode se tornar uma potência-líder se tiver disposição e for capaz de entrar em coalizões formais ou informais. Sem elas, até mesmo uma grande potência tende a se isolar internacionalmente. Tais coalizões podem ocorrer apenas em certas áreas ou ter um caráter mais geral, geralmente chamado "parceria estratégica".

A segunda dimensão de uma potência-líder reside no contexto regional, sendo ela, geralmente, uma ou a liderança em uma região geopolítica. O estudo do SWP, obviamente, chama a atenção para a experiência européia, ao argumentar que uma potência regional deve adotar um "papel de liderança construtivo" diante dos outros atores menos poderosos. Ao passo que, na Europa, existem várias potências regionais - França e Alemanha, entre elas -, na América Latina, a potência regional evidente é o Brasil. No contexto regional, existe uma tensão entre integração e competição, entre soberania nacional e compromissos supranacionais, e esta tensão somente pode ser solucionada por uma complexa combinação de assertividade e restrição por parte da potência ou potências regionais.

Os requisitos para uma liderança construtiva no âmbito regional são igualmente válidos para o contexto político mundial. A tentativa pós-1989 dos EUA de desempenhar o papel de hegemon, evidentemente, fracassou. E, para o futuro previsível, nenhuma outra grande potência tem uma perspectiva realista de suceder os EUA nesse papel - mesmo que esta fosse a sua intenção. Consequentemente, todas as grandes potências devem adotar em suas políticas externas um curso de ação que corresponda, em termos gerais, ao que o estudo do SWP define como o modo de comportamento das potências-líderes, ou seja, estabelecimento de agendas e construção de alianças.

Evidentemente, uma pré-condição para ser uma potência-líder é dispor de um "serviço diplomático eficiente" - o que também envolve atores da sociedade civil -, pois esta é a correia transmissora indispensável para a concretização dos objetivos e interesses externos.

A posição da Alemanha

Obviamente, tanto pelos seus recursos endógenos, como por suas relações intraeuropéias e globais, a Alemanha é uma potência-líder. Não obstante, o estudo do SWP critica, corretamente, as deficiências alemãs na "definição da sua concepção própria de política externa" e uma falta de consistência no discurso de política externa no país. O estudo conclui que "a política externa alemã deve conduzir um diálogo estratégico com as novas potências-líderes nos assuntos internacionais - tanto em termos bilaterais, como em um contexto europeu". As pré-condições para parcerias estratégicas com as novas potências existirá se os seguintes critérios forem preenchidos:

- complementaridade com as posições e interesses alemães;

- uma capacidade de política externa eficiente por parte das novas potências;

- "vantagens comparativas" para a Alemanha, com relação a outros atores de política externa.

Este último aspecto necessita explicação. A expressão "vantagens comparativas" significa que a Alemanha deve dispor de vantagens em certos campos políticos ou uma vantagem geral, diante de competidores de política externa amistosos ou não tão amistosos. Por exemplo, as antigas potências coloniais têm vantagens comparativas (língua, cultura, vínculos institucionais) com respeito às suas ex-colônias. Porém, isto também pode funcionar ao contrário. É claro que as capacidades econômicas e tecnológicas oferecem uma imensa vantagem comparativa, em particular, para a Alemanha. Por outro lado, a França, que é uma potência nuclear, dispõe de vantagens nas áreas militar e tecnológico-militar que faltam à Alemanha.

A Alemanha e o Brasil

O estudo do SWP inclui um capítulo inteiramente dedicado ao Brasil, intitulado "Brasil: uma potência regional com aspirações globais". A autora, Claudia Zilla, observa que o país - considerado a terceira maior democracia no mundo - não está envolvido em qualquer conflito "ativo" com outros Estados. A política externa brasileira prioriza o multilateralismo, visando ao mesmo tempo a democratização das instituições internacionais, inclusive a reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, para o qual busca uma presença permanente. O Brasil pratica uma política de prevenção de conflitos, resolução pacífica de conflitos e fortalecimento do Direito Internacional. O país é signatário da maioria dos tratados internacionais sobre controle de armas, inclusive o Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP), combate ao terrorismo e ao crime organizado, lavagem de dinheiro, refugiados e o Tratado de Roma sobre o Tribunal Criminal Internacional.

O Brasil busca um "multilateralismo do Sul", envolvendo o grupo BRIC, a África do Sul e outros Estados africanos e países árabes e asiáticos. Para ela, o país pretende criar um contrapeso estratégico global aos EUA e à União Européia (UE), por meio da cooperação Sul-Sul, se mantendo como um parceiro confiável do "Norte". O Brasil quer relações privilegiadas com os EUA, enquanto atua para limitar a influência de Washington na América Latina; a autora menciona uma "contenção da influência dos EUA no subcontinente".

Entretanto, a política brasileira de cooperação regional na América Latina é considerada insatisfatória, pois as declarações políticas e a implementação efetiva das intenções divergem bastante. O Mercosul está estagnado. A União das Nações Sul-americanas (Unasul) é ainda um projeto vago, o mesmo ocorrendo com o Banco do Sul. Para Zilla, o Brasil ainda não solucionou de forma produtiva o conflito político entre a integração regional e a soberania nacional.

O Brasil possui uma concepção própria como uma grande potência, que tem firmes raízes históricas. O serviço diplomático brasileiro é muito profissional e eficiente e conta com o reforço do sistema de câmaras de comércio exterior.

O estudo do SWP observa da seguinte maneira a convergência de interesses entre a Alemanha e o Brasil: "O Brasil é de longe o mais importante parceiro comercial da UE e da Alemanha no subcontinente." A Alemanha é o quinto maior mercado de exportações do Brasil e o Brasil, o terceiro para a Alemanha. Em termos de investimentos diretos externos, a Alemanha está em quinto lugar, mas com um foco claro no setor industrial. Os conflitos comerciais com a UE sobre exportações de produtos industriais e agrícolas, nos dois sentidos, são considerados como contornáveis.

Segundo o estudo, a cooperação germano-brasileira em assuntos ambientais e energéticos tem um grande potencial de desenvolvimento: "A Alemanha e o Brasil poderiam chegar a um acordo, não apenas em políticas (e iniciativas) energéticas em âmbito global, mas também deveriam fazer da segurança energética um tema estratégico para a cooperação científico-tecnológica."

Da mesma forma, também nos campos educacionais e de pesquisa, "o Brasil é o parceiro mais importante da Alemanha na América Latina... Ambos ganhariam com o aprofundamento da cooperação nas áreas da educação, ciência, tecnologia e inovação".

A conclusão sintetizada do estudo é a seguinte:

As condições para o aprofundamento da parceria entre o Brasil e a Alemanha são muito boas. Ambos têm as mesmas opiniões com respeito a várias questões de política global e a Alemanha apoia os esforços do Brasil para desenvolver um papel de liderança na América do Sul... Em nenhum outro país latino-americano, a Alemanha encontra condições melhores para o reforço da cooperação bilateral.

Pode-se apenas esperar que o novo governo de Angela Merkel se oriente pela abordagem das relações germano-brasileiras proporcionada pelo estudo do SWP. Nas relações entre o Brasil e a UE, já existe uma "parceria estratégica" em que a Espanha, Portugal e a França têm atuado com um alto perfil. A Alemanha não deve ficar para trás.