Alemania en el mundo multipolar

El centro de investigaciones más importante de Alemania, el Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y de Seguridad (SWP), el cual es financiado por el gobierno federal acaba de publicar un libro acerca del tema: "Nuevas potencias-líderes: ¿Socias de la política exterior alemana?"(Jorg Hussar, Günter Maihold y Stefan Mair, Neue Führungsmächte: Partner Deutscher AuBenpolitik? Baden-Baden: Nomos, 2009). Su conclusión principal: "Como una potencia promedio, Alemania solamente podrá concretar su potencial en los asuntos internacionales si construye y mantiene, sistemáticamente, asociaciones con las potencias emergentes y 'asociaciones políticas' que promuevan sus intereses".

El estudio del SWP es un intento de "medir" las convergencias y divergencias de la política externa alemana con las potencias emergentes y los "Estados-pivote". Para este fin fueron seleccionadas 11 áreas: arquitectura financiera, gobernabilidad, cuestiones climáticas, prevención de conflictos, migración, no-proliferación nuclear, combate al crimen organizado, combate al terrorismo, arquitectura de seguridad, protección ambiental y comercio global. Para cada una, estableció un índice de convergencia/complementariedad.

Tanto la perspectiva como la selección de sectores relevantes son cuestionables; por ejemplo, faltan los factores geoeconómicos y científico-culturales, que son fundamentales para cualquier agenda prospectiva exitosa. No obstante, el proyecto produjo resultados interesantes.

El estudio determinó que, entre las potencias emergentes, Brasil es la que tiene mayor complementariedad en la política externa con la "potencia promedio", Alemania. En ocho de los once temas, la complementariedad entre los dos países fue considerada alta o muy alta, colocando al país muy por arriba de India, que ocupa el segundo lugar.

Pero, ¿qué es lo que transforma a un Estado de ser una potencia "emergente" o "promedio" a ser una "potencia líder"? Las más comúnmente citadas entre estas son China, India y Brasil, seguidas por Egipto, Indonesia, Irán, México, África del Sur, Nigeria y Turquía. De ellas, el estudio examina con más detalle a Brasil, India, México y África del Sur.

La definición adoptada en el estudio es la siguiente:

"Estados que, debido a su competencia y conquistas, poseen la capacidad de generar y delinear iniciativas en ciertos campos políticos de asuntos internacionales, organizar 'alianzas responsables' y, si es necesario, organizar bloqueos. Al hacerlo así, pueden inducir y/o promover la aceptación y el apoyo de otros actores estatales y no-estatales a sus acciones de política exterior.

Semejante definición de "potencias-líderes" puede parecer torpe, pero es útil en el intento de entender la actual evolución rumbo a un sistema mundial multipolar. Es claro que la jerarquía del poder y las diferenciaciones del status quo desaparecerán del escenario internacional, pero la actual hegemonía global ya no se parece a una pirámide egipcia, pues ya no existe una hegemonía aislada en lo alto. En lugar de esto, el sistema mundial se parece más a una pirámide plana del tipo maya o mesopotámica: en lo alto, por así decirlo, hay una meseta con un número creciente de potencias-líderes.

Una potencia hegemónica por lo menos del "tipo ideal" cubre todo un espectro de proyección del poder de dos tipos: "duro" y "suave". En contraste, la proyección del poder de las potencias líderes no es del tipo "espectro total", sino que se limita a ciertas áreas de política, aunque sean varias. Así un Estado que "es una potencia emergente o promedio" solamente podrá convertirse en potencia-líder si tiene la disposición y es capaz de entrar a formar coaliciones formales o informales. Sin ellas, hasta una gran potencia tiende a aislarse internacionalmente". Semejantes coaliciones solamente se pueden dar en ciertas áreas o tener un carácter más general, casi siempre llamado "asociación estratégica".

La segunda dimensión de una potencia-líder reside en el contexto regional, siendo ella, generalmente, una o un liderato en una región geopolítica. El estudio del SWP, obviamente, llama la atención hacia la experiencia europea, al argumentar que una potencia regional debe adoptar un "papel de líder constructivo" ante los otros actores menos poderosos. Al paso que, en Europa, existen varias potencias regionales "Francia y Alemania, entre ellas", en América Latina, la potencia regional evidente es Brasil. En el contexto regional, existe una tensión entre integración y competencia, entre soberanía nacional y compromisos supranacionales, y está tensión solamente puede ser solucionada por una compleja combinación de tino y restricción por parte de la potencia o las potencias regionales.

Los requisitos para un liderato constructivo en el ámbito regional son igualmente válidos para el contexto político mundial. El intento post-1989 de EU por desempeñar el papel de hegemonía, evidentemente fracasó. Y, para el futuro previsible, ninguna otra gran potencia tiene una perspectiva realista de suceder a los EU en ese "rol", aunque esas fueran sus intenciones. Consecuentemente, todas las grandes potencias deben adoptar sus políticas externas en un curso de acción que corresponda, en términos generales, al que el estudio del SWP define como el modo de comportamiento de las potencias líderes, o sea, establecer agendas y construcción de alianzas.

Evidentemente, una pre-condición para ser una potencia-líder es disponer de un "servicio diplomático eficiente" -lo que también envuelve a actores de la sociedad civil- pues esta es la correa transmisora indispensable para la concretización de los objetivos e intereses externos.

La Postura de Alemania

Obviamente, tanto por sus recursos endógenos, como por sus relaciones intereuropeas y globales, Alemania es una potencia-líder. No obstante, el estudio del SWP critica, correctamente, las deficiencias alemanas en la "definición de su concepción propia de política exterior" y una falta de consistencia en el discurso de la política externa en el país. El estudio concluye que "la política exterior alemana debe conducir a un diálogo estratégico con las nuevas potencias-líderes en los asuntos internacionales" tanto en "términos bilaterales como en el contexto europeo". Las precondiciones para desarrollar asociaciones estratégicas con las nuevas potencias existirán si se cumplen los requisitos siguientes:

-complementariedad con las posturas e intereses alemanes;

-una capacidad de política exterior eficiente por parte de las nuevas potencias;

-"ventajas comparativas" para Alemania en relación a otros actores de la política exterior.

Este último aspecto necesita explicación. La expresión "ventajas comparativas" significa que Alemania debe disponer de ventajas en ciertos campos políticos o una ventaja general, ante los competidores en política externa amistosos o no tan amistosos. Por ejemplo, las antiguas potencias coloniales tienen ventajas comparativas (lengua, cultura, vínculos institucionales) con respecto a sus ex-colonias. Pero esto también puede funcionar al contrario. Es claro que las capacidades económicas y tecnológicas ofrecen una inmensa ventaja comparativa, en particular, para Alemania. Por otro lado, Francia, que es también una potencia nuclear, dispone de ventajas en las áreas militar y tecnológico-militar.

Alemania y Brasil

El estudio del SWP incluye un capítulo íntegramente dedicado a Brasil, intitulado "Brasil: una potencia regional con aspiraciones globales". La autora, Claudia Zilla, observa que el país "considerado la tercera mayor democracia del mundo" no está involucrado en algún conflicto "activo" con otros Estados. La política exterior brasileña prioriza el multilateralismo, impulsando al mismo tiempo la democratización de las instituciones internacionales, incluyendo una reforma al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, para lo cual busca una presencia permanente. Brasil practica una política de prevención de conflictos, resolución pacífica de conflictos y fortalecimiento del Derecho Internacional. El país es signatario de la mayoría de los tratados internacionales sobre control de armas, incluyendo el Tratado de No-Proliferación Nuclear (TNP), combate al terrorismo y al crimen organizado, lavado de dinero, refugiados y el Tratado de Roma sobre el Tribunal Penal Internacional.
Brasil busca un "multilateralismo del Sur", que involucre al grupo BRIC, África del Sur y a otros Estados africanos y a países árabes e islámicos.

Para Zilla, el país pretende crear un contrapeso estratégico global a los EU y a la Unión Europea (UE), por medio de la cooperación Sur-Sur, manteniéndose como un socio confiable del "Norte". Brasil quiere relaciones privilegiadas con EU, mientras actúa para limitar la influencia de Washington en América Latina; la autora menciona una "contención de la influencia de EU en el subcontinente".
Mientras tanto, la política brasileña de cooperación regional en América Latina es considerada insatisfactoria, pues entre las declaraciones políticas y su implementación efectiva hay bastante divergencia. El MERCOSUR se encuentra estancado. La Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) es todavía un proyecto vago y lo mismo ocurre con el Banco del Sur. Según Zilla, Brasil todavía no soluciona de forma productiva el conflicto político entre la integración regional y la soberanía nacional.

Brasil tiene una idea propia como una gran potencia, que tiene firmes raíces históricas. El servicio diplomático brasileño es muy profesional y eficiente y cuenta con el refuerzo del sistema de cámaras de comercio exterior.

El estudio del SWP observa de la siguiente manera la convergencia de intereses entre Alemania y Brasil: "Brasil es con mucho el socio comercial más importante de la UE y de Alemania en el subcontinente". Alemania es el quinto mayor mercado de exportaciones de Brasil y Brasil el tercero para Alemania. En términos de inversiones directas, Alemania está en quinto lugar, pero con un foco claro en el sector industrial. Los conflictos comerciales con la UE sobre exportaciones de productos industriales y agrícolas, en ambos sentidos, son considerados como eludibles.

Según el estudio, la cooperación germano-brasileña en asuntos ambientales y energéticos tiene un gran potencial de desarrollo. "Alemania y Brasil podrían llegar a un acuerdo, no solamente en políticas (e iniciativas) energéticas en el ámbito global, sino que también deberían hacer de la seguridad energética un tema estratégico para la cooperación científico-tecnológica".

De misma forma, también en los campos educativos y de investigación, "Brasil es el socio más importante de Alemania en América Latina… Ambos ganarán con la profundización de la cooperación en áreas de educación, ciencia, tecnología e innovación".

La conclusión sintetizada del estudio es la siguiente:

"Las condiciones para la profundización de la asociación entre Brasil y Alemania son muy buenas. Ambos tienen las mismas opiniones con respecto a varias cuestiones de política global y Alemania apoya los esfuerzos de Brasil para desarrollar un papel de liderato en América del Sur…En ningún otro país latinoamericano, Alemania encuentra mejores condiciones para fortalecer la cooperación bilateral".

Podría esperarse que el nuevo mandato de Angela Merkel se orientara por la perspectiva en las relaciones germano-brasileñas desarrollada por el estudio del SWP. En las relaciones entre Brasil y la UE, ya existe una "asociación estratégica" en la que España, Portugal y Francia han actuado con un perfil alto. Alemania no debe quedarse atrás.